Het aantal gestolen en vermiste reisdocumenten (zowel paspoorten als identiteitskaarten) vertoont reeds langere tijd een stijgende lijn. In 2005 bedroeg het aantal gestolen en vermiste paspoorten en Nederlandse identiteitskaarten (NIK) ruim 180.000 exemplaren (5,6% van het aantal in dat jaar uitgegeven reisdocumenten) en in 2006 is dit aantal opgelopen tot bijna 190.000 exemplaren (6% van het aantal in dat jaar uitgegeven reisdocumenten). Dit is een zorgelijke ontwikkeling die moet worden teruggedrongen. Gestolen of vermiste reisdocumenten kunnen immers worden misbruikt voor identiteitsfraude. Te denken valt aan zaken als illegale grensoverschrijding, misbruik van overheidsvoorzieningen en financiële fraude in de particuliere sector.

In het recente verleden zijn maatregelen getroffen, die veelvuldig verlies van reisdocumenten en misbruik daarvan moeten tegengaan. Op 1 april 2001 is de Paspoortwet gewijzigd, waarbij het Basisregister Reisdocumenten werd ingevoerd. Hierin worden gestolen, vermiste en van rechtswege vervallen reisdocumenten geregistreerd. Tegelijkertijd werd de burger wettelijk verplicht om van de vermissing van zijn reisdocument eerst aangifte te doen bij de politie, voordat een aanvraag voor een nieuw reisdocument kan worden ingediend.

Tenslotte werd ook artikel 24, onder b van de Paspoortwet¹ gewijzigd. Daardoor zijn er meer mogelijkheden gekomen om bij een gegrond vermoeden van misbruik met reisdocumenten over te gaan tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument². Om deze maatregel in de praktijk effectief te kunnen uitvoeren, is aan u expliciet de bevoegdheid verleend om signaleringsverzoeken te doen. Dit houdt in dat u kunt verzoeken om vermelding van een persoon in het zogenaamde Register Paspoortsignaleringen³, indien u vermoedt dat deze persoon misbruik pleegt met reisdocumenten. Op 2 mei 2002 bent u in een circulaire geïnformeerd over de procedure voor het doen van een dergelijk signaleringsverzoek. Als handreiking voor de beoordeling of een signaleringsverzoek aan de criteria voldoet, is in een bijlage bij die circulaire voorts een (niet uitputtende) opsomming gegeven van gedragingen die er op kunnen wijzen dat iemand misbruik met reisdocumenten pleegt.

Gebleken is dat de maatregel van artikel 24, onder b van de Paspoortwet tot nu toe niet het gewenste effect sorteert. Deze nieuwe circulaire beoogt de maatregel nogmaals nadrukkelijk onder uw aandacht te brengen en u te informeren over de daarbij te volgen procedures.

Teneinde de effectiviteit van de maatregel te verbeteren, worden de criteria voor het indienen van een signaleringsverzoek verruimd. U dient in het vervolg reeds tot signalering over te gaan, indien er binnen vijf jaar drie keer sprake is van vermissing van een reisdocument zonder dat de houder daar een plausibele reden voor kan geven. Signalering moet ook plaatsvinden indien reisdocumenten worden ingeleverd die kennelijk doelbewust door de houder zijn beschadigd (o.a. ‘waspassen’). In hoofdstuk 3 wordt nader op de criteria voor signalering ingegaan.

De signaleringprocedure komt in hoofdstuk 4 aan de orde. De belangrijkste wijziging is dat na de indiening van het signaleringsverzoek door de paspoortuitgevende instantie, de verantwoordelijkheid voor de signalering wordt overgenomen door de minister van BZK. In de Nederlandse Antillen en Aruba gebeurt dat door de Gouverneur. Dit betekent dat in het vervolg de minister (c.q. de Gouverneur) zelfstandig bepaalt hoe lang de betrokken persoon in het Register Paspoortsignaleringen opgenomen moet blijven. De paspoortuitgevende autoriteit die het oorspronkelijke signaleringsverzoek heeft gedaan, hoeft derhalve niet meer iedere twee jaar⁴ te verzoeken om handhaving van de signalering.

Tenslotte gaat hoofdstuk 5 nader in op de procedure die de paspoortuitgevende instanties moeten volgen bij het nemen van een beslissing tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument.

De circulaire van 2 mei 2002 wordt bij deze ingetrokken.

Er dient volgens artikel 24, onder b van de Paspoortwet sprake te zijn van een gegrond vermoeden dat een persoon handelingen verricht die het vertrouwen in reisdocumenten schaden. Om nader te kunnen bepalen wanneer van een dergelijk gegrond vermoeden sprake is, wordt hieronder een aantal gedragingen genoemd die daarop kunnen wijzen.

In dit verband is van belang om op te merken dat de hieronder genoemde gedragingen in lijn zijn met recente jurisprudentie van de bestuursrechter, in het bijzonder met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 juni 2007 (zaaknummer 200606713/1). In deze uitspraak overweegt de Afdeling onder meer dat bij de beoordeling van de vraag of op grond van artikel 24, onder b van de Paspoortwet een reisdocument kan worden geweigerd, het volgende mag worden meegewogen:

1. –

   bij het vaststellen van het aantal vermissingen van reisdocumenten telt de vermissing van Nederlandse identiteitskaarten net zo goed als de vermissing van paspoorten of andere Nederlandse reisdocumenten;

2. –

   het is mogelijk dat meerdere vermissingen in combinatie met andere handelingen het gegronde vermoeden als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet kunnen opleveren. Deze andere handelingen kunnen bestaan uit het opzettelijk beschadigen of anderszins onbruikbaar maken van (delen van) het reisdocument door het verwassen daarvan;

3. –

   het gegronde vermoeden kan ook ontstaan doordat een persoon opzettelijk anderen in de gelegenheid heeft gesteld handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. Daaronder moet ook worden begrepen het op een zodanige manier achterlaten van reisdocumenten dat anderen hiervan zonder noemenswaardige moeite misbruik kunnen maken, zodat willens en wetens het risico is genomen dat zij dit ook zullen doen.

In deze circulaire worden de gedragingen die een onderbouwing kunnen zijn van een gegrond vermoeden als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, ingedeeld in de volgende categorieën:

1. A.

   Meervoudige vermissing van reisdocumenten

2. B.

   Opzettelijke beschadiging van reisdocumenten

3. C.

   Andere handelingen die op misbruik met reisdocumenten kunnen wijzen

De beoordeling van verzoeken tot signalering zal (mede) aan de hand van deze criteria plaatsvinden.

U gaat in de volgende gevallen tot signalering over:

1. 1.

   De houder heeft 3 keer binnen 5 jaar een reisdocument als vermist opgegeven, terwijl daarvoor geen plausibele reden bestaat. Een plausibele reden kan bijv. beroving, diefstal of dementie van de betrokken persoon zijn. Indien de houder echter zonder dergelijke reden zijn reisdocument is kwijtgeraakt, het document heeft verloren of het ergens heeft laten liggen, wordt dit aangemerkt als een vermissing zonder plausibele reden.

2. 2.

   De houder heeft weliswaar minder dan 3 keer binnen 5 jaar een reisdocument als vermist opgegeven, maar spreekt zichzelf tegen bij doorvragen op door hem afgelegde eerdere verklaringen van vermissing bij de paspoortuitgevende autoriteiten of in de processen-verbaal van de politie. Ook kan de inhoud van een proces-verbaal of een verklaring van vermissing aanleiding geven tot een gegrond vermoeden van misbruik met reisdocumenten (bijv. de redenen van vermissing zijn ongeloofwaardig, vertonen een terugkerend patroon of lijken te zijn verzonnen om misbruik van het document te verhullen).

3. 3.

   De houder heeft weliswaar minder dan 3 keer binnen 5 jaar een reisdocument als vermist opgegeven, maar in combinatie met een of meer andere handelingen, hierna genoemd onder B en C, ontstaat toch een gegrond vermoeden van misbruik met reisdocumenten.

4. 4.

   De houder heeft weliswaar steeds plausibele redenen opgegeven als beroving of diefstal, maar het aantal vermissingen is zodanig hoog dat toch twijfel gaat rijzen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat door de houder valse aangiften zijn gedaan. U wordt geadviseerd in dergelijke gevallen eerst contact met de politie op te nemen.

   Om meervoudige vermissing van reisdocumenten te kunnen vaststellen, neemt u de volgende punten in acht:

   1. a.

      U controleert te allen tijde of de houder al eerder reisdocumenten als vermist heeft gemeld. Gemeenten kunnen dit doen aan de hand van de GBA, de andere autoriteiten kunnen gebruik maken van het Basisregister Reisdocumenten bij het Agentschap BPR. Het is raadzaam dat ook gemeenten het Basisregister Reisdocumenten raadplegen, indien het een burger betreft die recent vanuit het buitenland weer in Nederland is teruggekeerd. Het is dan immers mogelijk dat in dit register vermiste reisdocumenten van deze persoon voorkomen die (nog) niet in de GBA zijn vermeld. De raadpleging van het register kan desgewenst telefonisch geschieden op het hieronder vermelde telefoonnummer.

   2. b.

      Voor het vaststellen van het aantal meervoudige vermissingen tellen de vermissingen van Nederlandse identiteitskaarten net zo goed als de vermissingen van paspoorten of andere Nederlandse reisdocumenten. Het 3 keer binnen 5 jaar als vermist opgeven van een Nederlandse identiteitskaart dan wel een combinatie van vermissingen van Nederlandse identiteitskaarten en paspoorten of andere Nederlandse reisdocumenten kunnen derhalve ook een gegrond vermoeden opleveren. Het feit dat Nederlandse identiteitskaarten niet kunnen worden geweigerd of vervallen verklaard, doet in dit verband niet ter zake.

   3. c.

      Indien sprake is van een gelijktijdige vermissing van reisdocumenten (bijv. paspoort en Nederlandse identiteitskaart of gewoon paspoort en tweede paspoort) geldt dit voor de berekening van het aantal vermissingen als één vermissing.

   4. d.

      Bij de vaststelling of aan het criterium van 3 vermissingen binnen 5 jaar is voldaan, dient telkens, gerekend vanaf de datum van de verklaring omtrent de vermissing die door de uitgevende instantie is opgemaakt, te worden nagegaan hoe vaak de betrokken persoon in de daaraan voorafgaande vijf jaar een reisdocument als vermist heeft gemeld zonder dat daarvoor een plausibele reden kon worden opgegeven.

Het blijkt steeds meer voor te komen, dat reisdocumenten worden ingeleverd die blijkbaar opzettelijk zijn beschadigd. Het gaat dan om documenten, waarin visumbladzijden ontbreken of die duidelijk zijn gewassen. Daardoor worden visa en in- of uitreisstempels onleesbaar. Zeker indien dit vaker voorkomt, kan dit er op wijzen dat de houder kennelijk doelbewust zijn reisgedrag wil verhullen (bijv. om te verbergen dat hij regelmatig reist naar bepaalde landen om drugs te smokkelen of dat hij ondanks een sollicitatieplicht toch langere tijd naar het buitenland gaat).

Omdat het gegronde vermoeden van misbruik hier minder eenvoudig is aan te tonen dan bij meervoudige vermissing, is het belangrijk dat u in dit geval zoveel mogelijk omstandigheden aanvoert, waaruit blijkt dat de betrokken persoon er belang bij heeft om zijn reisdocumenten opzettelijk te beschadigen. Met name valt hier te denken aan het veelvuldig inleveren van beschadigde reisdocumenten, vooral wanneer dat gebeurt in combinatie met de aangifte van een of meer vermissingen.

1. –

   het vervalsen van een of meer reisdocumenten of daarin aangebrachte bijschrijvingen, dan wel pogingen daartoe;

2. –

   het eigenmachtig aanbrengen van bijschrijvingen of andere aantekeningen in een reisdocument;

3. –

   het zich op valse identiteit laten verstrekken van een reisdocument;

4. –

   het verkopen/kopen, verhuren/huren, in onderpand geven/nemen, uitlenen van een reisdocument;

5. –

   het gebruiken van een reisdocument bij frauduleuze handelingen (bijv. lening afsluiten op naam van een ander, werken onder valse naam, fraude met het sofi-nummer) of gebruik van het reisdocument bij andere criminele zaken;

6. –

   het doen van valse aangifte c.q. het afleggen van valse verklaringen bij vermissing van een reisdocument;

7. –

   het eerder als vermist opgegeven reisdocument wordt doelbewust door de houder zelf gebruikt;

8. –

   andere redenen.

In het kader van het opstellen van een signaleringsverzoek kunt u voor het achterhalen of verifiëren van informatie met betrekking tot frauduleuze of criminele handelingen een beroep doen op de Nederlandse Justitiële documentatieregisters.

U dient een signaleringsverzoek in met gebruikmaking van het bij deze circulaire gevoegde modelformulier ‘Verzoek tot signalering op grond van artikel 24, onder b van de Paspoortwet’. Dit formulier is, evenals deze circulaire, te downloaden via de website van het Agentschap BPR (www.bprbzk.nl).

Het is belangrijk dat u het formulier volledig invult en daarin een uitgebreide onderbouwing geeft van uw signaleringsverzoek. Ook dient u alle bijlagen mee te sturen die op het verzoek betrekking hebben. Dit is essentieel om na te kunnen gaan of het signaleringsverzoek voldoet aan de voorwaarden die in artikel 24, onder b van de Paspoortwet worden gesteld. Bovendien is een uitvoerig gemotiveerd en gedocumenteerd dossier onontbeerlijk voor het verdere traject van signalering van de betrokken persoon en de uiteindelijke beslissing om al dan niet tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument over te gaan.

Het zal regelmatig voorkomen dat een persoon die een aanvraag indient voor een reisdocument en zijn eerdere document(en) als vermist opgeeft, pas op dat moment aan de criteria gaat voldoen om te worden vermeld in het Register Paspoortsignaleringen. In het bijzonder valt te denken aan de situatie dat dit de derde vermissing zonder plausibele reden in vijf jaar is. In dat geval dient u direct een signaleringsverzoek te doen op de hiervoor beschreven wijze, terwijl u de beslissing op de aanvraag aanhoudt. De wettelijke termijn om op een aanvraag te beslissen bedraagt vier weken. Zodra de betrokken persoon in het register is opgenomen, ontvangt u daarvan bericht.

De minister van BZK (c.q. de Gouverneur) beslist (mede) op basis van uw signaleringsverzoek of een persoon in het Register Paspoortsignaleringen moet worden opgenomen. U krijgt daarvan bericht. De minister (c.q de Gouverneur) neemt bij signalering de verantwoordelijkheid voor het dossier over en bepaalt hoe lang betrokkene in het Register Paspoortsignaleringen blijft opgenomen. Hij wordt daarmee zelf de signalerende autoriteit. Bij de signalering zal de minister (c.q. de Gouverneur) zich baseren op de gegevens die de paspoortuitgevende instanties hem verstrekken en op de gegevens die hij in de loop der tijd zelf heeft verzameld. De gegevens van de betrokken persoon zullen uit het register worden verwijderd, zodra de gronden tot vermelding bij de minister (c.q. de Gouverneur) niet meer bestaan.

Uit het voorgaande volgt dat u, indien u het oorspronkelijke signaleringsverzoek heeft gedaan, niet meer iedere twee jaar een gemotiveerd verzoek hoeft te doen om de signalering van de betrokken persoon te handhaven. Dit neemt niet weg dat alle paspoortuitgevende instanties nadrukkelijk wordt verzocht ook na signalering, hetzij uit eigen beweging, hetzij op verzoek van de minister (of de Gouverneur) alle feiten en omstandigheden te melden die van invloed kunnen zijn op de beoordeling of een signalering nog steeds gerechtvaardigd is. Dat geldt ook voor het toesturen van uitspraken en andere stukken in bezwaar- en beroepsprocedures, die naar aanleiding van een weigering of vervallenverklaring van een reisdocument hebben plaatsgevonden.

Bij iedere aanvraag voor een nieuw reisdocument (dan wel nadat een ingehouden reisdocument is ontvangen) dient u volgens de geldende voorschriften na te gaan of de betrokken persoon is vermeld in het Register Paspoortsignaleringen. Indien de aanvrager zijn reisdocument als vermist opgeeft, gaat u tevens na of er alsnog reden is om een signaleringsverzoek te doen. Zie hiervoor de procedure in hoofdstuk 4.

Wanneer de betrokken persoon in het Register Paspoortsignaleringen is vermeld, vraagt u bij het Agentschap BPR altijd de nadere gegevens op met betrekking tot de signalering. Voor zover u zelf ook nog over andere relevante gegevens beschikt (of komt te beschikken), dient u deze gegevens onverwijld aan de minister c.q. de Gouverneur mede te delen.

In dit verband wordt er nadrukkelijk op gewezen dat, in tegenstelling tot hetgeen eerder wel is aangenomen, de betrokken burger geen bezwaar of beroep kan instellen tegen de signalering als zodanig. In de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt ambtshalve overwogen dat de vermelding in het Register Paspoortsignaleringen niet gericht is op enig rechtsgevolg en er derhalve geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De vraag naar de juistheid van de vermelding van een persoon in het register dient daarentegen betrokken te worden bij de boordeling van de aanvraag voor een nieuw reisdocument. Deze uitspraak is evenzeer van toepassing bij de beslissing om een ingehouden reisdocument al dan niet vervallen te verklaren.

Alvorens u een definitieve beslissing neemt, dient de betrokken persoon in de gelegenheid te worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken bij de autoriteit die voor de signalering verantwoordelijk is. In het geval van een signalering op grond van artikel 24, onder b van de Paspoortwet is dit de minister van BZK dan wel de Gouverneur van de Nederlandse Antillen of Aruba. Ingevolge artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet deelt u daarom de betrokken persoon mede dat u voornemens bent tot weigering of vervallenverklaring over te gaan, tenzij hij binnen twee weken verzoekt om die beslissing aan te houden. Indien dit verzoek wordt gedaan, wordt de beslissing acht weken opgeschort. In die periode kan de betrokken persoon in overleg treden met de minister c.q. de Gouverneur.

Het overleg kan ertoe leiden dat tussen de betrokken persoon en de minister c.q. de Gouverneur overeenstemming wordt bereikt om de signalering in te trekken, omdat daarvoor achteraf geen gronden (meer) blijken te bestaan. Het is ook mogelijk dat de gronden weliswaar gehandhaafd blijven, maar met de betrokken persoon wordt overeengekomen dat deze een reisdocument krijgt waarvan de geldigheidsduur of de territoriale geldigheid is beperkt. Indien in het overleg overeenstemming is bereikt, wordt dit door de minister of de Gouverneur aan u medegedeeld. U dient vervolgens overeenkomstig die mededeling hetzij het aangevraagde reisdocument te verstrekken, hetzij het ingehouden reisdocument terug te geven, hetzij een beperkt geldig reisdocument te verstrekken.

Wordt in het bovengenoemde overleg geen overeenstemming bereikt of wenst de betrokken persoon van deze overlegmogelijkheid geen gebruik te maken dan gaat u tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij u van mening bent dat betrokkene daardoor onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval wint u eerst het advies in van de minister c.q. de Gouverneur⁵. Vervolgens beslist u, gehoord dit advies, of u tot weigering of vervallenverklaring overgaat, dan wel alsnog hetzij het aangevraagde reisdocument verstrekt, hetzij het ingehouden reisdocument teruggeeft, hetzij een beperkt geldig reisdocument verstrekt. Van uw beslissing doet u onverwijld mededeling aan de minister (of de Gouverneur), die zorgt voor opneming van die mededeling in het Register Paspoortsignaleringen.

Voor alle vragen over de Paspoortwet, het Register Paspoortsignaleringen of het Basisregister Reisdocumenten kunt u bellen met de Servicedesk van het Agentschap BPR, telefoonnummer 088 – 9001000.